第三节 一个悲壮的上访者背后的制度问题——刘学立的故事
刘学立，河南省洛阳市高山县库曲乡百坡村农民，最初是代表村民为征地问题上访，在上访道路上越走越远，2004年和2008年，两次被劳教。
2002年11月，洛阳市公路管理局与百坡村村委会签订征地协议，刘学立等8户11个村民对补偿方案不满意。2003年5月，刘“作为失地农民代表”向县政府、洛阳市信访局上书反映情况，但没有用。再“向中共中央、国务院、全国人大、中纪委投交‘检举控告状’”，还是没有用。2003年8月，刘携带投诉材料来北京上访。国土资源部给他办理了“转办交办”公函，部转给省厅，省厅再转给市局。这次上访是有成果的：2004年1月，县政府给这8户11个村民每人1000元的经济补偿。由于刘是带头上访者，县政府特地给了刘个人1.5万元经济补偿，并要求他作出书面保证，不再为土地补偿款一事上访。刘答应了。
但刘并没有息访。他依然上访——不是为土地补偿款一事上访，而是组织村民270人联名请求县政府罢免该村村委会主任刘东溪（兼任村支部书记），但没有结果。2004年2月，刘再次进京上访，被洛阳市信访局接回。接着被拘留了15天，官方给出的理由是“公然侮辱他人”，但刘说这纯属捏造的罪名。拘留期满后，村民凑钱送往再次进京上访。
2004年4月26日刘学立被劳动教养。洛阳市劳动教养管理委员会的《劳动教养决定书》上是这么写的：
刘先后多次到县、省、市及北京上访。县政府为稳定大局，息访罢诉，于2004年元月9日给予刘学立1.5万元的经济补偿，刘亦作出不再上访的保证。但2004年2月13日，2月24日，3月29日，刘又三次越级赴京上访，提出“十日内罢免村长”、“要县领导给其写一个保证，盖上政府公章”等无理要求。在京期间，该（注：原文如此）还与陕西上访人员在新华门大街打出白色横幅，引起群众围观。4月5日，高山县公安局民警及县政府工作人员对其依法执行公务时，该以煽动性语言拒不接受传唤和劝回，在北京市110巡警队的配合下，才将其强制带回。给当地造成极坏影响。根据《劳动教养试行办法》第十条第（四）项、第（五）项、第十三条之规定，现决定对刘学立劳动教养壹年。
2008年9月，刘学立再次被劳动教养，理由是“非法上访、告洋状，在其住处发现盖有‘中国反腐败同盟’印章的宣传材料”。
一 刘学立的角色与制度背景
在中国社会的大背景下，刘学立的角色是受到不公正待遇的农民，他们缺乏独立自主的经济权利——他们不能称为自己土地的主人，他们缺乏独立自主的政治权利——他们没有权利选举自己的领导者，而这一切都和整体制度有关。
刘学立像唐吉珂德一样开始了他的挑战之旅，他的第一次挑战几乎是胜利了，他和乡亲们都得到了更多的经济利益，当然，他们并没有撼动整个制度。但他还不满足，紧接着又发起了针对政治权利的第二场挑战，这次，他的失败几乎是注定的。
第一次挑战——“无辜”的地方政府和僵化的立法体制
刘学立代表失地农民上访的故事在中国具有广泛的代表性。
目前，全国人大约有4000多万被征地农民，按照中国城镇化水平每年提高1%的发展规划，每年占用耕地190万亩，需要安置被征地农民266万人，到2020年中国将形成被征地农民4260万人。[1]失地造成了一批“三无”农民，即：在劳动年龄内的无土地、无就业岗位、生活无保障的农业人口。由于失地农民原来从事的是比较简单的传统农业，对自身素质要求不高，不能适应失地后将从事的非农产业对文化素质和劳动技能的要求，以致大部分失地人员无法找到工作；同时，社会保障体系不健全，政府很少将失地农民纳入城镇居民社会保障范围。
2005年，中国发生了很多因为土地征用补偿过低引发的农民抗争事件。这其中比较著名的有河北定州征地事件[2]，四川自贡汇东高新技术开发区征地事件[3]，广东南海征地事件[4]，北京顺义征地事件[5]，等。事实上，在全国的大背景下看，王学礼他们的遭遇在千百万土地引发的群体性事件中只是一个微不足道的个案。
在土地被征用的过程中，有两个关键环节，一个是农用地转为建设用地要通过什么程序才是合理的，二是通过什么程序制定什么样的补偿标准才是合理的。而这两个环节都没有能很好解决，以至于造成了这样的现实：在官僚和资本的双重挤压下，农民的土地承包经营权随时可能会被剥夺，而在农地被转换成建设用地或者其他工商业用地官方和商业主获得高额利润时，农民只能获得很低的不合理的经济补偿。
土地征用中存在的问题根源在于立法，在于我国根本的土地管理制度。在刘学立为土地权利抗争的过程中，地方政府常常扮演一个“无辜者”的角色，政府部门会理直气壮地告诉刘学立们，他们在依法办事。
（一）关于土地补偿标准
政府会拿出我国现行《土地管理法》47条规定，“征用土地的，按照被征用土地的原用途给予补偿。”
“征用耕地的补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。征用耕地的土地补偿费，为该耕地被征用前三年平均年产值的六至十倍。征用耕地的安置补助费，按照需要安置的农业人口数计算。需要安置的农业人口数，按照被征用的耕地数量除以征用单位平均每人占有耕地的数量计算。每一个需要安置的农业人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前三年平均年产值的四至六倍。但是，每公顷被征用耕地的安置补助费，最高不得超过被征用前三年平均年产值的十五倍。”
“依照本条第二款的规定支付土地补偿费和安置补助费，尚不能使需要安置的农民保持原有生活水平的，经省、自治区、直辖市人民政府批准，可以增加安置补助费。但是，土地补偿费和安置补助费的总和不得超过土地被征用前三年平均年产值的三十倍。”
中国农民的上访通常一个最基本的策略就是“反贪官不反皇帝”，但在土地征用问题上，他们如果认真研究了土地管理法，常常会陷入困惑，因为这个法律与他们朴素的生活常识发生冲突。
什么是土地原用途？如何确定土地原产值？土地的产值由于种植不同的作物是有很大差异的，而且，随着市场行情的变化，即使种植同一种作物，不同年份之间也会有很大差异。如果仅仅按照“大田作物”或者“蔬菜地”等有限的几个标准来计算平均产值，显然对一些农民是不公平的。
即使一些地方政府把补偿标准更加细致化，列举各种作物的补偿标准，比如，种花苗，补偿可能更高，等等，这也不能解决标准自身的矛盾。首先，补偿标准的细致化也给政府带来另一个难题，如果农民听说要征地，都把原来种的普通粮食改种贵重的经济作物，正如同北京市昌平区一些农村听说自己宅基地要被征用，为了多得补偿纷纷突击盖房子一样，政府如何确定土地“原用途”？另外，为什么种植蔬菜就一定会比种植“大田作物”收入高呢，或者，为什么二者一定会有差异呢？市场行情瞬息万变，完全有可能，某一年，种植蔬菜的亏本，还不如种小麦的收入高。
一块土地原来是用于种植农作物，可是土地从农用地转为建设用地，其价值可能增长几倍、几十倍甚至成百上千倍，土地的用途已经转变了，凭什么要用其原来的用途来衡量其价值？这不是一种典型的计划经济思维模式吗？有必要把土地估价程序搞得这么复杂么？为什么不实行拍卖？
所以因为土地征用而上访时，刘学立们不像为别的事情上访那样理直气壮地拿着国家法律指出地方政府的错误，而是把那让他们困惑的国家法律抛在一边，固执地认为补偿不够一定是地方官员贪污了，但又确实找不到贪污的证据。
而地方政府更觉得冤枉，他们会说，我们没有贪污阿，我们的的确确是在依法办事。所以在土地征用引发的上访事件中，在中央政府、地方政府和农民这三方关系中，地方政府有时会站在同情农民的立场上。这也就是为什么刘学立第一次挑战胜利的重要原因之一。
（二）关于补偿的归属
除了补偿标准以外，土地征用中常常出现的另一个问题是补偿归谁，归集体还是归农民自己。这里同样存在土地管理法和朴素的生活常识冲突的问题。
地方政府可以拿出《中华人民共和国土地管理法实施细则》第二十六条——“土地补偿费归农村集体经济组织所有”，以及洛阳市《土地管理法实施细则》第四十四条——“国家建设征用土地的各项补偿费和安置补助费，除青苗补偿费及属于个人的附着物补偿费应付给个人外，其余归被征地单位集体所有，专户存入银行，用于被征地单位发展生产和安排多余劳动力的就业及不能就业人员的生活补助，不得私分，任何单位或个人不得占用和挪用。”说土地补偿费就该归集体。
而这样的法律和刘学立们朴素的生活常识相冲突。在他们眼里，自己不是佃户，耕种的土地又不是租别人家的，那就是自己的，中国自古以来就是如此。2005年3月15日，美国彭博新闻社的记者曾问中国总理温家宝：“您认为把土地产权还给农民是可能的吗？” 温回答说：“农村的土地是集体所有。……农民拥有对土地的生产和经营自主权，此后土地承包期不断延长。现在我可以直接回答你，农民对土地的生产经营自主权将长期不变，也就是永远不变。”既然“永远不变”，为什么补偿费不能归直接归农民？为什么非要一个基层组织为农民做经济方面的主？
按照现行土地政策，刘学立对自己耕种的土地只享有承包经营权，不拥有所有权，所有权归“集体”。按照有关法律和政策，这个“集体”可以是村民小组，也可以是村，有的地方是乡镇；在实践中，通常以村民小组居多。从逻辑上讲，假如村民小组对土地的所有权是真实的，那么，一个小组就可以自由处置本小组的土地——可以变卖，可以完全分给各户农民等等；要征用某小组的土地，也需要且仅需要经该小组同意。但事实上，在如今的中国，村民小组没有权利处置本小组的土地，“小组”只是为了便于行政管理而做的一种划分，它本身不具有任何权力和权利，所谓的“土地所有权”也只是名义上的。
由于产权不到位，农民没有权利支配自己耕种的土地，失去土地时在补偿价格方面没有谈判主体资格，他们无法通过法律途径获得自己应得的收益。
现在征地引发了大量上访事件。在征地过程中之所以容易引起纠纷，其中一个重要原因就是土地的产权不清——土地似乎属于承包农民所有，又似乎属于村民小组所有，又似乎属于更大的集体乃至国家所有。开发商在征地时为了减少麻烦，往往只和村委会（有时甚至只和乡政府乃至更高层级的政府）商谈，似乎村委会乃至村委会里的个别人就是该村土地的主人。这种做法也是可以理解的：既然中央政府可以干预集体土地的具体使用，基层政府乃至名义上非政府的村委会自然也可以上行下效，越俎代庖。
如果与企业的改制相比较，我们更容易明白土地问题的奇特性。现在，一家集体所有制企业要改制成私人企业，不会遇到什么限制。甚至对于普通国有企业的改制——包括MBO——中央也没有出台什么政策加以限制。中央一直在提倡明晰企业产权，这是合乎时代潮流和市场经济要求的做法。但是独独对于农村，中央政府一直在坚守政策底线——承包期可以无限延长，但不能把土地产权明晰到个人。这种做法可能更多地是出于意识形态的固守。这种保守的政策把农民束缚在土地上，使农民的权益得不到保障，从而造成了一系列的社会问题——这也是所谓的“三农”问题产生的根源之一。
在现行土地制度下，按照法律，土地归“集体”所有，可是谁可以代表“集体”？假如集体土地要出让给开发商，理论上谁可以“做主”？是集体所有成员都必须同意，还是过半数的成员同意即可，还是集体的“领导”同意即可？《土地管理法》没有规定。按照《土地管理法》，“农民集体所有的土地由本集体经济组织以外的单位或者个人承包经营的，必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意，并报乡（镇）人民政府批准。”这种“三分之二”的精神固然不失为对前述问题的一种解决办法，但我们毕竟不能随意对法律做延伸性的解释。由于法律付之阙如，官员通常会以最有利于自己的解释来处理，也就是说，官员多会认为自己就代表集体，自己就可以出卖集体的土地。这种模糊的规定是滋生腐败的沃土。
因此，在这种土地政策下，大量纠纷的产生是必然的。在上面的案例中，百坡村村委会主任刘东溪就代表“集体”与洛阳市公路管理局签订了征地协议，虽然刘学立等群众表示强烈不满，但模糊的法律对他们并不有利。
（三）不合理法律政策产生的深层次原因
地征用方面，中国农民不得不面临这样的现实：如果地方政府完全按照法律规定给农民补偿，农民得到的可能更少，甚至一分钱也得不到。为征地补偿而上访的农民与前几年因为农业税费负担上访的农民的最大的区别在于，后者常常拿着国家的法律政策把地方官员质问得哑口无言，而前者很少拿出“中央的”法律政策，因为国家的法律政策本身有很多不合理之处，比如，计划经济思维的补偿标准，补偿不直接给农民而是给集体，等等。那么，这些脱离农村实际情况的法律政策是怎么产生的？我们有必要分析其原因。
缺少调查研究。一些法律政策的制定者并不了解农村现状，不了解农民的需求，不相信农民的自主性。他们常常根据自己的想象拍脑袋做出决策。比如，关于农村土地产权问题，历史上一些人就犯过错误，1978年之前，他们固执地反对“联产承包”，想象着农民一旦分地，必将两极分化，国将不国。农民冒死抗争，终于迎来了“自己种地”的自由，中国农村经济发生了翻天覆地的变化。今天，农民又在为他们的土地权利抗争，这次，他们是要求“种自己的地”。但是，一些决策者包括一些专家学者固执地认为，不能给农民土地所有权，他们想象着很多农民一旦自己拥有土地，很快就把地卖掉从而沦为赤贫，还有的学者干脆认为，农民不需要土地所有权。
这些想象是在犯历史上重复的错误。他们应该认真调查，如果农民拥有了土地所有权，会有多少人把土地卖掉？多少人把土地出租或其他方式流转？他们会在什么条件下把土地卖掉？卖掉之后可能会产生哪几种结果？其中哪些结果是负面的需要政府承担责任？这些责任严重吗？这些责任是否比今天土地制度引发的社会冲突更严重？
2003年1月2日，作者对来北京参加《中国改革》杂志社举行的乡村建设研讨会的30位农民进行调查，当场举手赞成土地私有的有18位，反对土地私有的有7位。而接下来作者对这30位农民访谈，说明土地私有的含义之后，有25位农民明确支持私有化，5位反对。农民支持土地私有的理由集中为：有自主权，让贪官污吏失去机会。当问及私有化后是否会出卖自己的土地，没有一个说会出卖土地。5位持反对立场的农民的理由很有意思：会带来大规模土地兼并，会带来动乱，等等，和学者们的观点几乎一样。而且，他们在讲述反对理由的时候，从来不是从自身利益出发，而是站在所谓国家的立场上“为国分忧”。更有意思的是作者对同一个研讨会上的一个小组会的调查。这个研讨小组共20个人，其中9位农民，5位学者，2位地方官员，4位大学生。9位农民一致要求土地私有，而其他11位学者、官员和大学生超过半数反对土地私有化。
当一些官员和学者在台上大谈土地私有的弊端时，他们是否注意倾听过这些农民的想法？难道学者、官员和大学生天生就比农民更了解土地的价值？就能做出更加准确的判断？这种现象几乎可以与二十多年前联产承包前夕的社会意识相比。当时，农民绝大多数渴望土地承包和土地私有，而学者、官员乃至整个城市社会都反对联产承包，他们有种种理由，比今天那些反对土地私有化的人理由更充分。
计划经济思维模式。类似土地征用问题，房屋拆迁问题，我们国家的法律政策还可以明显看到计划经济的影子。比如，现有农村土地制度背后其中一个逻辑就是一定要保护耕地，经常宣传我们用了7%的耕地养活了世界上22%的人口。然而事实上，粮食问题在世界范围内已经基本解决，农业文明已经成为过去，我们不需要过分担心粮食问题。就我们国家而言，粮食已经过剩，土地也已经出现抛荒，政府不得不推广退耕还林政策以减轻过剩粮食储存的压力。土地的价值由其用途来决定，城市郊区的土地被占了不用担心，如果粮食紧张，价格就会上涨，就会有人捡起来抛荒地土地或者开垦新的土地，市场经济会自动调节耕地的面积，用不着强调对耕地的特殊保护。
退一步讲，即使要保护耕地，把土地给了农民就不利于保护耕地了吗？事实并非如此，城市郊区农民以极低的价格大量失去土地其中一个重要原因就是他们没有土地所有权，没有参与谈判的资格。如果土地是他们自己的，他们会更好地保护自己的土地。
计划经济思维模式大量存在于我们的决策者头脑中。一些政策的制定者受着意识形态的束缚，不了解现实或者不敢面对现实。我们的正式立法机关的某些组成人员成长于计划经济年代，他们决策有稳重的一面，反过来说就是保守的一面。他们的习惯和思维模式直接决定了我们国家的一些不合市场经济规律的法律。
3、深层次原因：缺少民主立法。我们国家的法治在进步，其中一个表现就是像《物权法》等一些法律草案公开向社会征求意见，民众从一定程度上越来越多地参与立法。但是，这些“征求意见”式的公民参与距离民主立法还很遥远。
民主立法是指代表各种不同利益的各方代表通过充分的协商、争论、妥协达成的代表最大多数人最大利益的法律。当下我国立法机关也提倡“开门立法”，即向社会公众征集意见。征求意见的主体不是立法代表，而是立法机关，更确切地说是立法机关的一些领导。无论征求了多少条意见，最后表决的是立法代表，由于我国特殊的国情，立法代表往往容易听从领导的意见，所以立法通常实际上是领导立法。所以在我国，征求意见式的开门立法离真正的民主立法还有很大距离。如果立法只是停留在“开门纳谏”的层次，立法代表表决的时候仍然听从于领导，那是对民主立法的误解。
缺少民主立法造成的后果包括法律脱离现实、立法部门利益化等。前面我们已经分析过土地制度脱离现实需要的问题。立法部门利益化则是一个更加严重的问题。以2006年修订的《义务教育法》为例，本来这是一个关系到中华民族未来的重要法律，应该由相关专家、各界代表组成立法委员会起草，由人大或常委会民主讨论通过。但实际上，这个法律全国人大常委会按照惯例交给国务院法制办起草，国务院法制办又交给教育部，教育部法规司起草的草案充分考虑了教育部门的利益，比如对民办教育的严格控制，等等。但这个并不理想的法律草案很容易就可以通过，因为代表们没有动力为公共利益据理力争。
虽然僵化的土地管理制度仍然以法律的名义损害农民的权益，但毕竟，持这种观点的人越来越少，而且，这样的制度在现实中早已是千疮百孔。因此，在刘学立第一次挑战中，政府政府作出了让步——尽管这种让步有违法之嫌，甚至在某种程度上说地方政府成为刘学立们的同盟者。
第二次挑战——面对整个权力体制
刘学立们的经济权利可以通过另一个途径来实现，刘学立所在的村委会如果充分实现了民主，征地补偿可能也不会存在争议，补偿费用可以由民主决策决定分配办法。但问题是，农村基层民主仍然是残缺的，农民对基层组织支配补偿费用很不放心。刘学立正是在上访过程中逐渐意识到民主罢免和选举的重要性，所以他在拿到补偿以后继续为民主罢免和选举上访。
这一次，刘学立就很难找到同盟军了。刘学立所要挑战的，是整个权力体制：
（一）残缺农村基层民主制度
我国村委会民主制度存在的缺陷主要表现在以下几个方面：
1、理不清的两委关系。虽然1998年即颁布了《中华人民共和国村民委员会组织法》，但这部法律与其他许多法律一样，更多地像是一种姿态、一种期望、一种目标、一种努力方向、一种政治宣言，而不是一部具有强制力的真正意义上的法律。因为当下的中国农村始终面临一个权力悖论——村委会和村党支部那个权力更大。按照村民委员会组织法，村委会直接选举产生，是代表村民利益的最高领导组织；但是，一些法律和政策又强调党的领导地位，农村党支部是“领导组织”。虽然有大量文章论述两委关系应该如何界定，但终究是理不清。
正如全国很多村庄一样，刘学立所在的村庄从形式上解决了这个问题——刘东溪作为村委会主任兼任村支部书记。但实际上，刘东溪自己面临着悖论——土地征用的时候，他到底要代表村民利益听村民的，还是服从组织命令听上级的？
正是理不清的两委关系，村“干部”的权力无法受到有效监督，不少村干部横行乡里，欺压百姓，制造了许多社会矛盾。上访的农民很多都是因为受村干部的欺侮而走上上访之路的。
2、基层权力的黑恶化。权力黑恶化是农村一个严重的问题。一些村书记和流氓黑势力勾结，伤害弱势村民。在上面的案例中，土地纠纷的产生与百坡村村委会主任刘东溪有很大关系。在县政府用1.5万元来安抚刘学立以后，王并没有息访——他“遵守”约定不再为土地补偿款的事上访，却上访要求处理刘东溪“以严肃党纪、政纪，促使村委会乡政府依法行政”。刘学立为什么得了好处还不罢休呢？刘学立自己说是为了要民主——这也确实是很多民间精英的诉求，但可能还有另外的原因：刘学立知道，自己因为土地补偿款的事已经得罪了村委会主任刘东溪，以后刘东溪必然会给自己穿小鞋。为了免遭报复，为使日后生活太平，有必要把刘东溪拉下来。
这个原因说明了继续上访的必要性，于是刘学立就继续上访。假如农村基层民主建设搞得比较好，那刘东溪可能就不敢胡作非为，刘学立可能就不会继续上访。
3、罢免难。值得注意的是，刘学立曾搞了个“270人联名提请罢免村长刘东溪”的事。按照《村民委员会组织法》，“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。”但是刘学立并没有试图通过这种法律程序来罢免村委会主任刘东溪，他的做法依然是向县政府申诉，270人的联名只是为了制造一种民意压力。
首先解释一下他为什么不向乡政府申诉。其实原因很简单：在现行政策下，要想当上村官，就必须得到乡政府的支持；刘东溪能做村委会主任，说明乡政府是支持他的，否则他很难干下去——尤其是在该村出现较多社会矛盾的情况下，上级的支持显得尤为重要。所以，在刘学立眼中，乡与村官员们是一丘之貉；村官出现问题，他必须越级向县政府反映，问题才有解决的可能。① 所以，刘学立在反映问题时说要“促使村委会乡政府依法行政”——言外之意是，乡政府与村委会一样，没有依法行政。
刘学立为什么没有试图启动罢免程序呢？这与《村民委员会组织法》的不完善有关。该法虽然规定“本村五分之一以上有选举权的村民联名，可以要求罢免村民委员会成员。”但是“罢免要求应当提出罢免理由。被提出罢免的村民委员会成员有权提出申辩意见。村民委员会应当及时召开村民会议，投票表决罢免要求。罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过。”这里有两点需要注意：
（1）要罢免村委会主任，须由村委会召开村民会议投票；假如村委会不想召开村民会议，那么罢免程序就无法启动。而村委会主任就是村委会的人格化，因此，这条法律实质上意味着，要罢免村委会主任，须经村委会主任本人同意。当然，法律条文上说了“应当及时召开”，却没有规定什么叫“及时”，也没有规定如果不“及时”又怎么样。
如果村委会不想召开村民会议，刘学立自己能否去召集会议呢？先抛开实际操作的难度不说，如果刘学立这么做了，上级机关完全可以给他安上“非法聚会”“聚众滋事”的罪名，可能判他三到五年监禁。
（2）姑且不论《村民委员会组织法》在各地实行得并不好，即便该法得到了严格实行，要罢免村委会主任也很不容易，因为“罢免村民委员会成员须经有选举权的村民过半数通过”，而他们的当选则容易得多——“选举村民委员会，有选举权的村民的过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民的过半数的选票，始得当选。”也就是说，法律已经规定当选容易罢免难，当选最少只需四分之一有选举权的村民的支持，而罢免则至少需要一半有选举权的村民的支持。
假如农村基层民主制度完善，它就能在很大程度上弥补农村土地产权不清的不足。在上述案例中，假如刘东溪是村民民主选举产生的村委会主任，假如村民可以很方便地罢免他，他就不得不考虑群众的意见，就不会独断地与洛阳市公路管理局签订征地协议，从而也就可以避免一系列上访事件的发生。从这件小事也可以看出，要想构建和谐社会，就必须加快推进政治体制改革，不断完善中国的民主制度和法律制度。
（二）不受限制的政府权力
刘学立的被拘留和被劳教凸显出国家权力缺乏有效制约；在不受限制的国家权力的威胁下，公民的人身权利极容易受到侵害。
据刘学立自述，2004年2月，他进京上访，被洛阳市信访局“接”回，然后
（库曲乡党委副书记胡兴望）向我书面保证，限期解决刘东溪之事，不对我打击报复……就在胡书记承诺到期的前一天，胡书记把我“请”到公安局，对我说：“不告！你随时回家，如果再告，就拘留你！”我说：“你依法办就行！”随即我被以“公然侮辱他人”为名，被拘留。
刘的叙述很简单，其中当然是有所取舍的。这里望被拘留的罪名是“公然侮辱他人”，这个罪名出自《中华人民共和国治安管理处罚条例》第二十二条第（三）项。我们可以想见，刘在与胡书记或别的官员争执时，也许有情绪失控以致破口大骂的时候，于是，这就可以被理解为“公然侮辱他人”，于是刘就可以被拘留。与“扰乱社会秩序”或“泄露国家机密”一样，“公然侮辱他人”是一个应用起来十分方便的罪名，只要地方官员们愿意，他们可以以这个罪名为借口拘留一切人：谁敢拍胸脯说自己没有“公然侮辱”过“他人”？——是否构成“公然侮辱”是由这些地方官员来决定的。
高山县公安局给王出具的《公安行政处罚决定书》上是这么解释拘留的理由的：
现查明2003年5月11日下午，在库曲乡百坡村，将刘东溪殴打致伤。
《决定书》上署的时间是2004年4月6日。刘是2003年5月开始举报控告的，推测起来，殴打刘东溪之事可能属实；但其时刘并没有上访（刘首次上访是在2003年8月），所以刘还未被县政府视为“刁民”，公安机关也并未就此事追究他的责任。此后刘学立多次上访，让地方官员很恼火，于是就以近一年以前的旧帐来整治他。从此起打人事件（我们假定它属实）我们可以看出，公安机关原是具有很大的惰性的，假如刘不成为上访的“刁民”，那么，一起普通的打人事件是很难引起公安机关的注意的。然而，当刘频频上访之后，公安机关又可以翻出旧案对其予以打击。
在第二次被拘留之后，刘学立又被劳动教养。洛阳市劳动教养管理委员会出具给刘的《劳动教养决定书》里说：“根据《劳动教养试行办法》第十条第（四）项、第（五）项、第十三条之规定，现决定对刘学立劳动教养壹年。” 《劳动教养试行办法》第十条第（四）项、第（五）项是：
（四）聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安,不够刑事处分的；
（五）有工作岗位,长期拒绝劳动,破坏劳动纪律,而又不断无理取闹,扰乱生产秩序、工作秩序、教学科研秩序和生活秩序,妨碍公务,不听劝告和制止的；
刘学立去北京上访，“在新华门大街打出白色横幅，引起群众围观”即是“寻衅滋事、煽动闹事”，“以煽动性语言拒不接受传唤和劝回”即是“妨碍公务,不听劝告和制止”。
何谓“寻衅滋事”？对它同样可以有极为宽泛的解释。我们在中原县看到一个与刘学立案相似的案例：村民李玲来北京上访时，在天安门广场对着天安门下跪，被便衣当场抓获，接着被逮捕。后来，中原县人民法院下达了刑事判决书，称“李玲在北京上访期间，对着天安门下跪，引起在场群众围观，造成极其恶劣的影响”，构成“寻衅滋事罪”，判处有期徒刑一年零六个月。 ①
这两个案例中官方使用的语言都极为相似：刘学立——“引起群众围观”，李玲——“引起在场群众围观”； 刘学立——“给当地造成极坏影响” ，李玲——“造成极其恶劣的影响”。这种相似的话语从一个侧面反映了刘学立和李玲被惩处的真正原因：他们在具有高度政治敏感性的公共场合反映自己的冤情，有损地方政府的“形象”；形象受损，则官员的仕途就可能受影响。所以地方官员对这类“出格”事件非常恼火，往往必欲惩之而后快。虽然打横幅本身并非违法之举；与殴打刘东溪相比较，打横幅在法律意义上是一个更加轻微的事件，或者根本不能算是什么事件，但是地方官员对于打横幅的反应要比对殴打刘东溪的反应迅速得多、激烈得多。这也是地方官员对上负责而非对下负责的一种表现。
正由于地方官员只对上负责，所以当民众的权益受到侵害时，他们很自然地就去寻求地方官员的上级的支持，于是就产生了大量的上访。但由于地方官员不习惯于对下负责，他们对待上访的民众往往是面对“麻烦制造者”的心态。
（三）缺位的人大
在刘学立维护自己权利的过程中，他主要去的地方党政机关，包括各级党委、政府、纪检部门等，他也去了全国人大，但他没有去过地方的人大。他基于中国的现实国情做出这样选择其实很容易理解。
根据我国宪法规定，各级人民代表大会代表人民行使国家权力，是最高权力机关。人大拥有选举权、任免权、决定权和监督权，选举产生政府、法院、检察院，监督这些部门的工作。如果人大能够行使法定权力对行政和司法系统形成制约，有效地监督“一府两院”依法行政、公正司法、防止权力的滥用、遏制腐败现象的产生，那么大量的由于行政和司法系统缺乏制约而导致的严重的社会冲突就可以避免，与之相关的信访活动当然也就会大大减少。
从法律逻辑上讲，刘学立的遭遇——罢免程序不完善、被政府部门殴打等问题都应该向地方人大反映，地方人大应该肩负起完善法律法规的具体实施以及监督政府的职责。但他没有找人大，不是因为他不懂法律，而是因为他很了解中国现实。
现实中人大的权力和法律的标准有很大差距，目前除广东省、北京海淀区等地方的少数人大代表能够依法行使法定权力，积极参政议政外，很多地方的人大也是官僚机关，人大代表也多是官定代表而不是民选代表，不能切实担负起监督的重任。
本来在基层由于人大是直接选举的，权力应该得到落实。但事实上，由于很多地方的选举过程被控制乃至操纵，选举往往并不能把适合的人选为代表，人大代表成了荣誉性头衔，当选的代表很多不是热心公益的人，而是听话的“好人”或官员。这些“荣誉代表”很少有动力和能力代表民意监督政府。
湖北潜江的姚立法是一个典型的热心公益事业的人，为村民选举、道路修整、司法公正等公共利益奔走是他的个性，他的乐趣他的人生价值所在，我们的选举制度本应该把这样的人悬赏来担任政府官员或者人大代表等“公仆”职位，可是，现实生活中我们的选举制度还不完善，选举被操控，姚立法无奈落选。
试想，如果潜江有很多像姚立法这样的代表，一些官员就不敢胡作非为，即使出了问题，人民也可以向他们的代表投诉，代表们也一定会认真解决，他们还用得着跑到北京上访吗？同样的道理，如果刘学立所在的地方人大有权威，能够为选民办事，刘学立自然会去找人大，用不着来到北京。
（四）尴尬的司法
还有一个刘学立应该去的地方是法院。刘学立被劳动教养，他去法院起诉，但法院听政府的，起诉没有用。
这就是我们国家司法机关面临的无奈的现实。2005年4月，山东烟台的王风美因为上访被地方政府以“聚众扰乱公共秩序”为名劳教一年零九个月，她起诉并且上诉，两审法院都判决她败诉。2005年我们已经收集到的材料中有18个访民被劳动教养过，其中有15个向法院起诉过，全都败诉。
这些因上访被劳教的访民败诉的原因几乎都是因为司法不独立，法官不是忠于法律和良知作出判决，而是听命于某些领导。虽然我国宪法规定了法院审判独立，不受行政机关和社会组织的干涉，但这个规定并不是十分明确，没有明确执政党和司法机关的关系，政法委可以干预司法审判是一个常识，似乎也不违背宪法的规定。一些地方的政法委书记就是公安局长，这使得公安局长成了法院院长的上司，公安指控的案犯，法院敢不判吗？
党政机关对司法的干涉制造了很多冤案。比如2005年获得正义的佘祥林案当初就是政法委定的。佘祥林的家附近发现了一具女尸，同时他的妻子走失了，妻子的娘家辨认说死者就是佘祥林的妻子，佘祥林被怀疑杀了他自己的妻子，被一审判处死刑。其实这个案件根本谈不上证据，法院如果本着法治精神的无罪推定原则不可能判佘祥林有罪的，但政法委考虑的更多不是法治精神，而是“受害人闹”和“社会影响”，再说，公安已经“审”出来了，法院也就判吧。所幸湖北高院“刀下留人”，佘祥林命保住了。2005年，佘祥林即将刑满出狱的时候，他的妻子回来了，演出了一幕人间悲喜剧。
司法受到党政干预的另一个后果就是司法行政化。法官本来应该作为中立的裁判者，人类社会需要这么一种职能来维护正义。但我国的法官也是“官”，有严格的行政级别划分，审判员听庭长的，庭长听院长的，院长听书记或者市长的。法官成了行政系统的一部分，很难担当一个中立裁判者的角色。尤其是当公民和政府发生纠纷的时候，法官的判决很难说是公正的。
司法机关尴尬的另一表现是司法腐败。司法腐败和整个社会大背景分不开。本来，在一个法制健全的社会，司法机关与行政机关应当保持一定距离，但在我们国家，司法机关与行政系统融为一体，受行政力量的支配，在这样的体制中，法官很难保持清廉。再加上对司法机关的监督机制不健全，司法腐败相当严重。
上访案件中一多半经过司法判决，访民对司法判决不满的同时，几乎都怀疑背后有司法腐败。几乎每一天上班时间，能容纳250人的最高法院信访接待室大厅里都坐满人，面对一天大约600到10000件申诉案件，最高法院无论如何也忙不过来，只能往下转。这样冤案年年积压，几乎看不到尽头。
来到北京——反贪官不反皇帝的上访策略？
刘学立在北京住在上访村，生活很困难。无疑上访者绝大部分属于弱势群体，无论是工人还是农民他们来到北京上访都不是一件容易的事情。北京太大，众多的国家机关分散在各处，不知道要转几次车才能到达他们要去的地方。而他们慕名而去的地方可能拒绝让他们进门，那些专门为他们开放的地方——各机关信访办大都藏在某个深深的胡同里，当地居民都很难找的地方。由于路途遥远、交通拥堵、人多排队等原因，通常，他们一天只能选择去一个地方。
北京生活太昂贵。对大多数上访者而言，北京的衣食住行都很昂贵。旅馆太贵，所以他们住在上访村附近，那里便宜，但卫生条件很差，安全条件也很差。出租车太贵，他们只好乘公共汽车。吃饭太贵，他们中的一些人到市场捡菜叶自己做饭。
北京太冷漠。这是权力之都，天安门、红墙都是那样令人敬畏。在这个陌生的城市里他们作为一个乡下人感到自卑。在南站，在西客站，公共汽车售票员对那些拎包的外来人大都有一种歧视，让他们为自己的行李多买一张两张车票。上访群体打扰了当地居民的生活，他们因此受到白眼乃至训斥。
在北京没有安全感。在各个信访办，他们可能因为填错一张表格遭到保安训斥。他们激烈的愤怒随时可能招徕一顿毒打，比如，在最高法院信访接待处，内蒙访民孔召侠多次遭到殴打，甘肃访民王元顺2004年8月被殴打致死。他们还随时遇到地方截访官员把他们塞进汽车里带到一个隐蔽的地方殴打一顿，比如，河南长葛妇女王金英2005年5月被殴打几处骨折以后被扔到一个枯井里。
他们来到北京其实希望很渺茫。于建嵘的调查显示，通过上访途径解决问题的概率只有千分之二。 [6]当然，由于这个调查主要集中在上访村，该数字并不能代表所有上访获得解决的概率，但根据上访时间长短的统计，可以推断出能够顺利解决问题的概率很低，否则他们不会反复来北京上访。
但他们还是来到了北京。刘学立再次来到北京上访，一方面是因为他看到过效果，国土资源部转信给地方确实带来了增加补偿数额的结果。另一个原因是他害怕遭到报复。刘学立说：“这伙违反党纪、国法的暴徒至今既未受到追究，且逍遥法外，我日夜不安怕再遭报复，也想像不出他们还有什么手段，惶惶不能终日，惶恐中我只能再次进京，寻求保护。”这是许多上访者不敢息访的原因：已经得罪了地方官员，却没有把他们整倒，自己日后很容易遭到他们的打击报复；为了避免这种下场，就必须将上访进行到底。刘学立的选择对于为什么众多访民来到北京上访作出了回答。
（一）因为相信北京而来到北京。刘学立是那种对北京怀着信仰的访民，这在初访的访民中占有很高的比例。刘学立信仰北京是有道理的，不仅是因为他自己得到过好处，而且因为北京无论从逻辑上还是从现实中都意味着希望所在。
首先，作为一个中央集权国家，北京是权力中枢，相对于地方而言拥有无可置疑的权威。北京有能力给地方官员施加压力。调查显示，上访着来到北京有 90.5%的是为了“让中央知道情况”； 88.5%是为了“给地方政府施加压力”。 [7]与此同时，作为一个前现代化的中央集权国家的另外一层含义则是，北京的权力是以党的权力为后盾的行政权力为中心，其他的立法、司法等依据宪法产生的国家权力实践中听命于行政权力。这些行政权力经常表现为领导批示，它的约束对象不仅是地方行政权力，还包括立法、司法等一切国家权力。因此，来北京上访，如果能撞着了好运气，某位领导一批示，是真能解决问题的。
其次，北京的官员更有可能脱离开地方利害关系解决一些问题。地方的不公正大都是腐败和“关系”的结果，访民向上一级国家机关求助，而上一级政府和原来的政府又有着千丝万缕的联系，上一级政府有时难以秉公执法。北京的官员与访民本地方官员有特殊关系的概率较小，因而秉公执法的可能性增加。
第三，北京确实解决过一些问题。虽然只有很低的概率，但对于那些在地方没有指望的上访者来说，哪怕万分之一的希望足以吸引他们一次次来到北京。当成千上万的上访者来到北京，当成千上万的问题积累到北京的时候，北京直接插手解决问题注定是象征性的。但是，作为一种权力技术，这种象征性的关怀民生的批示时不时地要闪亮一下，以展示执政为民的形象，同时也是警告官僚系统不要太过分了。 [8]
第四，上访群体对北京的印象是“有希望”的。上访者的问题是在地方产生的，他们对自己所在的地方政府有比较多的接触和了解，正是因为对他们不满也不抱希望才开始了上访。在到北京之前逐级上访的过程中通常已经遭遇了地方各级政府的冷漠、推诿或刁难，他们只有对北京的印象是有希望的，因为对北京的印象来自传媒和某些奇迹的传说。于建嵘调查显示，刚进京上访时，农民对中央的认同是非常高的，认为“中央真心实意欢迎农民上访”的高达94．6%。当然，对于大多数上访者来说，北京带给他们的是失望。同样这份调查显示，上访者在北京七天后认为中央真心实意欢迎农民上访的比例则下降到39．3%。而认为“中央怕农民上访”的则从7．1%上升到58．9%；认为“中央会打击报复上访的人”从1．8%上升到60．7%。 [9]
（二）“反贪官不反皇帝”的上访策略。刘学立来京上访尤其信仰北京的一面，但他的一些夸张的表述——“惶恐中我只能再次进京，寻求保护”等还有其策略的一面，即“反贪官不反皇帝”的传统上访技术。他内心里也许对“中央”并不抱多大希望，但表面上还是要作出“中央政策是好的”这个姿态。至少，很多访民习惯于这种上访技术。
最高法院信访接待室门口的胡同里贴着很多上访材料或者标语口号，其中不少是访民自己的诗词感想，绝大部分都表达了对贪官的痛恨和对“中央”的希望。比如一首“反腐倡廉歌”，内容是这样的：
“举红旗，向前走！
胡主席率领我们反腐流！
反复辟，反倒退！
永远反贪不回头！
打倒贪污犯！
批判旧官僚！迎着风浪！
去战斗……去战斗！
弱势群众翻了身，翻了身！
感谢胡主席晴了天！
晴了天，晴了天……！”
另一个题目是“宜章法官那双手”：
“宜章法官那双手，法律丢尽向钱走，颠倒黑白分不清，金银钱财装里兜。宜章法官那双手，一见金钱笑开荣，罪犯可以法外走，裁判文书无理由。宜章法官那双手，糊涂查帐不清楚，一手遮天害人民，冤假错案无法数。宜章法官那双手，瞒上欺下诡计毒，权大压法抛弃党，千年冤家街上流。宜章法官那双手，冤案不让百姓诉，只要贿赂有钱财，得财喜上眉梢头。宜章法官那双手，信访接待踢皮球，百姓痛苦他不理，为民除害一场空。宜章法官那双手，莫明其妙乱判人，人情关系重如山，执法违法向前走。宜章法官那双手，豺狼虎豹你都有，十年冤案无法明，找他明理他打人。宜章法官那双手，法律面前你写清楚，你先判后审何原因，审判庭上有何人。宜章法官那双手，无法无天乱杀人，假如冤案不明白，死在黄泉也不甘心。宜章法官那双手，欺人态势民忧愁，他们办案上酒楼，罪犯逍遥法外走。请求清官看分明，文字写的假还是真，公堂之上摆证据，法律面前无私情。
请求官人脑清醒：我谭氏本是为百姓，法律法规是国命，为何我宣传法制，你说我是颠人。请求领导你知情，冤牢我坐了六年整，出牢四年没结论，宜章法官无政治人，法律涂改害百姓，党的信誉他败坏，宜章的腐败他承担。
李万生之妻，代表所有受冤公民强烈要求法律监督机关给予此案加以重视，重新派员深入核实，分清是非，划清责任，纠正这些错案，维护公民合法权益，稳定社会治安，经济发展，让国法光照千秋。
党民心连心，保国杀敌人，高山挡不住，深海也能行，杀不仅的英雄汉，毁不了的法律尊严。
湖南省宜章黄沙镇大元村 谭晋香”
再比如2005年5月我拿到的黄进安的上访材料也是典型的这一类。黄进安是一名共产党员，因为工程所有人拖欠工资，他作为工程项目经理上访讨工资。他的上访材料很精致，一百多页的上访材料里包括一些经过压膜处理的精心准备的照片。他把一封给“中央”的建议信放在材料最前面。
这封信的题目是两行隶书大字：
“誓死捍卫党中央，甘洒热血为人民”。
接下来是几行较大的行书字体：
“坚决拥护、誓死捍卫中共中央总书记第四代领导人胡锦涛主席提出的‘立党为公，执政为民。’‘以宪治国，依法治国，依法行政，执法为民，以民为本。’‘权为民所用，利为民所谋，情为民所系，群众利益无小事。’‘腐败分子，发现一个，查处一个，决不姑息。’等一系列英明伟大正确的指令。”
接下来是几个黑体大字：
“请求、建议书（上访村详细情况汇报）”。
然后才是正文：
“我叫黄进安，男，现年55岁，中共党员，建筑工程师，系河南省驻马店市建新建筑装饰工程处项目经理，现无家可归。因状告地方腐败官吏，于2003年元月26日代表130多名受害农民工和50多名受害职工及权益人向中央首长们如实反映情况。”
接下来，黄进安讲上访村的见闻，访民们热爱党中央，受尽了地方官吏和一些中央某些政府部门的打击磨难等等。最后，用大大的黑体字喊出“国家兴亡，匹夫有责”等口号。
上访村很多材料都是这样开头的。单个访民刚来北京的时候可能想的只是自己的冤情，但经过上访村的交流、洗礼以后，个人情感大都有升华的倾向，成了忧国忧民的仁人志士，同时，也为自己的行为找到正当性，也会感觉自己更加安全。
引发上访的社会原因纷繁复杂。沿着刘学立的上访经历，把这些原因归结为“法律政策不合理”、“残缺的农村基层民主”、“政府权力不受制约”、“缺位的人大”和“尴尬的司法”等几个部分。如果进一步深入分析，我们可以找到这些原因的共同根源——权力不受人民的制约。
法律政策不合理的深层次根源在于立法不够民主化，导致法律政策不能充分代表公众利益；农村基层民主的残缺是民主制度不健全的问题，村一级的选举选出来的也不是村民的最高领导；基层政府权力不受制约是因为他们不受人民的选票的约束；人大和司法的无奈的根源也同样是权力不受制约。
所以说，信访问题的根源在于高度集权的只对上负责的权力体制，中央的权力过于集中导致大量上访聚集到北京，地方权力高度集中导致立法、司法、行政权力私有化、官僚主义以及由此产生的公共权力机关公信力缺失，从而产生很多上访。这个状况已经相当严重，这不是一个靠信访制度修修补补就能解决的问题。
[1] 参见郭晋晖：“‘求同存异’被征地农民社保方案走向国务院”，载《第一财经日报》，2005年8月23日。
[3] 2005年4月20日，四川省自贡市红旗乡、卫坪乡等失地农民100多人，原本要向新任代理市长王海林申诉冤情请求主持公正，却遭到当地700多名公安粗暴镇压毒打，农民代表刘正有、毛秀兰等人被打伤入院治疗，至少5名代表遭到拘捕关押。四川省自贡市城郊的红旗乡，是当地较为富裕的乡镇。以红旗乡白果村8组为例，全村280人拥有土地303亩，主要种植粮食和蔬菜，再加上一些副业，农民的人均年收入达到2000元。1995年，他们的15，000亩土地被当地政府强行圈占设立高新技术产业开发区，对于在这块开发区上原本较富裕的菜农，自贡市政府没有给予征用这些菜地的补偿，仅按照当时的补偿标准，18 岁至 40 岁的农民一次性领取安置费8000元，40岁以上的农民每月发放生活费54元。到了1997年，3万多农民继失地之后又失房、失业，连最起码的生存条件都没有保障。失地农民依法维权，开始了漫长的行政诉讼。参见南方周末《四川自贡征地事件调查》2004年10月，http://www.zhinong.cn/data/detail.php?id=4044
[4] 2005年5 月31日，广东佛山市南海区三山港村发生大规模土地事件。约四千名警察与其他人员出动推土机，在村中400 多亩土地上强行填土，并抢夺农具，给村民造成重大损失。其后的6月3日、6月30日、7月2日，又发生大规模警民冲突。事情起因是，1992年3月由当时的南海国土局与该村9名村干部在当时村民不知情的情况下签订了一份土地预征协议，“预征”土地共12.4平方公里（其中农田面积超过10000亩）。从此，南海国土局开始派人前来对耕地填土。当地农民并不知道这份“预征”协议并没有法律效力。直到2005年2月,新当选的一些村委干部被村民们推举上来之后,开始了他们的维权行动,才从律师那里了解这份“预征”协议无效，土地的产权并没有转移。因而，从今天春季开始，在南海区的桂城街道办事处的三山东区和三山中区的八个村庄先后开始了坚定的维权行动。摘自世纪中国论坛，http://www.ccforum.org.cn/archiver/?tid-15375.html
① 笔者数年前曾在故乡安徽某县农村经历过一次类似的联名罢免村官事件，组织者同样是直接去县里申诉。
[6] 转引自赵凌：《中国信访制度实行50多年，已经走到制度变迁关口》，载《南方周末》2004年11月4日。
[7] 于建嵘：《信访的制度性缺失及其政治后果》。
[8] 参见陈柏峰：《缠讼、信访与新中国法律传统》。
[9] 转引自于建嵘：《信访的制度性缺失及其政治后果》。 |
